1991년, 소련의 붕괴와 핵무기 문제
1991년 소련이 해체되었다. 벨라루스와 카자흐스탄은 자국 영토에 남은 구소련 핵무기를 러시아로 넘기는 데 동의했다. 그러나 우크라이나만은 달랐다. 자국의 안보를 깊이 우려한 우크라이나는 협상을 추진하며 확실한 안전 보장을 기대했다.
소련의 붕괴는 구소련 핵무기의 처분이라는 중대한 과제를 남겼다. 특히 소련의 후계국인 러시아 연방 영토 밖에도 상당량의 핵무기가 남아 있었는데, 그중 상당 부분이 우크라이나 영토에 있었다. 당시 기준으로 그 규모는 영국·프랑스·중국의 핵무기를 모두 합친 것보다 많은 것으로 추산된다. 문제는 우크라이나가 이 방대한 핵무기를 실제로 운용할 능력이 있었느냐는 점이다.
일부 견해에 따르면 우크라이나는 이른바 '부정 통제(negative control)' 권한만 보유했다. 즉, 핵탄두의 발사를 차단할 수는 있었지만 스스로 사용할 수는 없었다는 것이다. 1992년 5월 23일, START-I(전략무기감축조약)의 리스본 의정서에 따라 러시아, 우크라이나, 벨라루스, 카자흐스탄은 해당 조약의 의무를 인수했으며, 뒤의 세 국가는 핵확산방지조약(NPT)의 비핵 당사국이 되기로 합의했다(벨라루스는 1993년, 카자흐스탄은 1994년 가입).
미국 빌 클린턴 대통령(왼쪽), 러시아 보리스 옐친 대통령(가운데), 우크라이나 레오니드 크라우추크 대통령이 부다페스트 각서에 앞서 모스크바에서 삼자 합의에 서명한 뒤의 모습. 1994년 1월 14일 (사진: William J. Clinton Presidential Library, 퍼블릭 도메인)
우크라이나의 신중한 태도와 협상 카드
우크라이나는 러시아와의 국경 획정 협상이 장기화되면서 주권 존중 여부에 대한 불안을 느꼈고, 크림반도의 지위 문제 역시 커다란 걸림돌이었다. 그래서 우크라이나는 손에 남은 핵무기를 협상 카드이자 억지 수단으로 활용하고자 했다. 동시에 미국으로부터 안전 보장을 기대했지만, 그것이 미국이 가장 가까운 동맹국에 제공하는 수준의 법적 구속력 있는 보장이기를 바랐다.
그러나 미국은 우크라이나에 법적 구속력 있는 안전 보장을 제공할 의사가 없었다. 삼자 합의(1994년 1월 14일자 삼자 성명 포함)에 따라 러시아는 우크라이나에 원자력발전소용 핵연료를 공급하기로 했고, 미국은 핵무기 해체를 위한 재정·기술 지원으로 최소 1억 5천만 달러를 제공하기로 결정했다.
안전 보장은 우크라이나가 핵확산방지조약에 가입하는 조건으로 이루어지기로 했다. 이는 우크라이나가 기대했던 방안은 아니었지만, 국제사회의 압박은 날로 거세지고 있었다. 결국 같은 해 11월 16일, 우크라이나 최고회의(베르호브나 라다)는 서면으로 확인된 안전 보장을 받는다는 조건으로 비핵 당사국이 되는 데 동의했다.
이러한 보장은 1994년 12월 5일 부다페스트에서 열린 유럽 안보 협력 회의(CSCE) 정상회의에서 최종 확인되었으며, 바로 그 자리에서 부다페스트 각서가 서명되었다.
부다페스트 각서의 내용
우크라이나, 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국, 아메리카합중국
우크라이나의 핵확산방지조약 가입과 관련된 안전 보장에 관한 각서
부다페스트, 1994년 12월 5일
발효: 1994년 12월 5일, 서명과 동시에 발효
원문 언어: 영어, 러시아어, 우크라이나어
유엔 사무국 등록: 우크라이나, 2014년 10월 2일
우크라이나, 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국, 아메리카합중국은,
우크라이나가 비핵국가로서 핵확산방지조약에 가입한 것을 환영하며,
우크라이나가 정해진 기간 내에 영토에서 모든 핵무기를 제거하겠다고 약속한 점을 고려하여,
냉전 종식을 포함한 세계 안보 상황의 변화가 핵전력의 심층 감축 여건을 마련했음을 유의하여,
다음을 확인한다:
1. 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국, 아메리카합중국은 CSCE 최종 문서의 원칙에 따라 우크라이나의 독립, 주권 및 현존하는 국경을 존중할 것을 재확인한다.
2. 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국, 아메리카합중국은 우크라이나의 영토 보전 또는 정치적 독립에 대한 무력 위협이나 무력 행사를 삼가며, 자위 또는 유엔 헌장에 부합하는 경우를 제외하고 어떠한 무기도 우크라이나에 대해 사용하지 않을 것을 재확인한다.
3. 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국, 아메리카합중국은 CSCE 최종 문서의 원칙에 따라, 우크라이나 고유의 주권에 따른 권리 행사를 좌절시켜 자신에게 어떠한 이득도 얻으려는 목적의 경제적 강압을 삼갈 것을 재확인한다.
4. 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국, 아메리카합중국은 우크라이나가 침략 행위의 피해자가 되거나 핵무기 사용을 수반하는 침략 위협의 대상이 될 경우, 비핵국가 당사국으로서의 우크라이나를 지원하기 위해 유엔 안전보장이사회의 즉각적인 조치를 모색할 것을 재확인한다.
5. 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국, 아메리카합중국은 핵확산방지조약의 비핵 당사국인 우크라이나에 대해 핵무기를 사용하지 않을 것을 재확인한다. 단, 해당 국가가 핵보유국과 연합 또는 동맹하여 자국, 자국의 영토나 속령, 자국 군대 또는 동맹국을 공격하는 경우는 예외로 한다.
6. 우크라이나, 러시아 연방, 그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국, 아메리카합중국은 이러한 의무에 관한 의문이 제기되는 상황이 발생할 경우 상호 협의할 것이다.
이 각서는 서명과 동시에 발효된다.
동등한 효력을 가진 우크라이나어, 영어, 러시아어 사본 넷 부가 작성되었다.
우크라이나를 대표하여: 레오니드 D. 쿠치마
러시아 연방을 대표하여: 보리스 N. 옐친
그레이트브리튼 및 북아일랜드 연합왕국을 대표하여: 존 메이저
아메리카합중국을 대표하여: 윌리엄 J. 클린턴
참고문헌
- Kleczkowska, 『부다페스트 각서 — 국제조약인가, 구속력 없는 합의인가?』, "The Authority of Judgment", 20/2021호.
- Jędrowiak, 『국제관계 분야 영국 분석 — 2015년 리뷰』, "Strategic Review", 9/2016호.
- 『우크라이나의 핵확산방지조약 가입과 관련된 안전 보장에 관한 각서. 부다페스트, 1994년 12월 5일』, "Treaty Series", 3007/2014권.
- Rydel, 『국제법의 관점에서 본 러시아의 크림반도 합병』, "Historia @ Teoria", 1/2018호.
