주앙 골라르트(João Goulart)의 정부는 1961년 9월, 나라를 내전 직전까지 몰아갈 뻔했던 정치적 위기 끝에 시작되었습니다. 주앙 골라르트, 흔히 장고(Jango)라 불린 그의 정부는 1961년부터 1964년까지 이어졌으며, 극심한 정치적 긴장으로 특징지어집니다. 그가 마주한 장애물은 대통령 취임 이전부터 이미 존재했고, 특히 브라질에 기본개혁(Reformas de Base)을 추진하려 할 때 더욱 거세졌습니다. 그의 정부는 1964년 3월 31일부터 4월 2일 사이에 일어난 군사 쿠데타로 조기에 막을 내렸습니다. 이 글에서는 장고 정부의 1961년 9월부터 1963년 8월까지의 행보를 집중적으로 살펴봅니다.
주앙 골라르트의 취임
1961년 8월 25일, 자니우 쿼드로스(Jânio Quadros)는 파행적인 결정들로 국회의원들과의 관계가 극도로 악화된 소란스러운 정부 운영 끝에 브라질 대통령직을 사임했습니다. 당시 1946년 헌법에 따르면 대통령의 후계자는 선출된 부통령, 즉 브라질 노동당(PTB) 소속의 주앙 골라르트였습니다.
그러나 장고의 취임은 군부의 반대로 인해 극도로 순탄하지 않았습니다. 브라질 군의 일부 인사들은 주앙 골라르트의 취임을 수용하기를 거부하며, 만약 그가 취임하면 체포하겠다고 선언했습니다. 이로써 브라질에는 심각한 정치 위기가 시작되었고, PTB를 대표하는 세력들은 주앙 골라르트의 취임을 지지하는 합법주의(legalist) 운동을 벌이기 시작했습니다.
이 합법주의 운동을 주도한 이는 리우그란지두술 주지사였던 PTB 급진파 정치인 레오넬 브리졸라(Leonel Brizola)였습니다. 브리졸라는 장고의 취임을 지지하는 군인들을 동원하고, 무장 민간 부대 편성에 시민들이 자원할 것을 호소했습니다. 무기가 주민들에게 배포되기도 했고, 나라는 내전 발발 직전까지 몰렸습니다.
결국 국회의원들이 제시한 해결책은 의원내각제의 도입이었습니다. 이 구상은 장고가 취임할 수 있도록 하되, 의원내각제 하에서는 수상에게 권력을 넘기고 대통령의 통치 권한을 축소한다는 것이었습니다. 합법주의 진영은 이 절충안에 크게 만족하지 않았지만, 결국 이 방안이 채택되어 1961년 9월 7일 주앙 골라르트가 브라질 대통령으로 취임하게 되었습니다.
장고 정부
브라질에서 의원내각제는 14개월간 시행되었으며, 1963년 1월 국민투표에서 대통령제 복귀가 결정되면서 폐지되었습니다. 의원내각제 기간 동안 주앙 골라르트는 제도가 부과한 제약 때문에 개혁을 추진하거나 국가 프로젝트를 제안할 여지가 많지 않았습니다.
더욱이 브라질의 의원내각제 실험은 불안정으로 특징지어졌습니다. 단 14개월 동안 브라질에는 서로 다른 세 개의 내각이 들어섰습니다. 이 시기의 수상은 다음과 같습니다.
탕크레두 네베스(Tancredo Neves) (1961년 9월 ~ 1962년 6월)
브로샤두 다 호카(Brochado da Rocha) (1962년 6월 ~ 1962년 9월)
에르메스 리마(Hermes Lima) (1962년 9월 ~ 1963년 1월)
대통령직을 맡은 장고가 마주한 것은 문제투성이에 사회적 긴장이 폭발 직전인 나라였습니다. 가장 시급한 문제는 1962년 안에 15억 달러의 외채 상환이었습니다. 정부에는 이 빚을 갚을 돈이 없었고, 미국 정부는 상환 조건 완화를 거부했기 때문에 심각한 상황이었습니다.
또한 높은 인플레이션도 문제였습니다. 농촌에서는 토지개혁이 이루어지지 못하고 식량 생산량이 부족해 긴장이 고조되었고, 교육 분야에서도 브라질 대학의 정원이 부족하여 현지 수요를 충족시키지 못하고 모든 학생을 수용하지 못하면서 갈등이 커져 갔습니다.
이 무렵 미국은 골라르트 정부를 경계하며 브라질에 시선을 돌렸습니다. 첫째, 미국 정부에게 장고는 정치 스펙트럼에서 '너무 좌익'에 가까운 정치인이었습니다. 이는 세계를 자본주의 진영과 사회주의 진영으로 양분시킨 냉전이라는 시대적 맥락에서 더욱 문제가 되었습니다.
둘째, 장고 정부가 취한 일부 조치들은 워싱턴(미국) 정부가 용납할 수 없는 것으로 간주되었습니다. 그 조치란 1962년 이윤송금법, 즉 다국적 기업이 브라질 밖으로 송금할 수 있는 이윤을 10%로 제한한 법률과, 상 티아구 다운타스(San Tiago Dantas)가 추진한 독립 외교 정책 프로젝트의 지속이었습니다.
의원내각제의 종식
앞서 언급했듯이 브라질의 의원내각제 실험은 짧았습니다. 1963년 1월 실시된 국민투표에서 국민은 이 제도의 종식을 선택했습니다. 이에 따라 주앙 골라르트는 전권을 가진 대통령으로서 권력을 잡았고, 두 가지 중요한 조치, 즉 삼년 경제계획(Plano Trienal)과 기본개혁의 시행으로 정치 프로젝트를 시작했습니다.
1962년 정부는 기획부 장관 셀수 푸르타두(Celso Furtado)가 설계한 삼년 계획을 출범시켰습니다. 삼년 계획은 높은 인플레이션에 맞설 여건을 조성하면서 국가 경제 성장을 촉진하는 것을 목표로 했습니다. 역사학자들은 지출 통제와 임금 동결을 규정한 삼년 계획을 긴축 중심의 경제정책 계획으로 평가합니다.
그러나 삼년 계획은 실패로 돌아갔고, 1963년 중반 무렵 정부는 스스로 하지 말라고 제안했던 일, 즉 공무원 임금 인상을 단행해 버렸습니다. 삼년 계획의 실패는 우파든 좌파든 브라질 정치권에서 계획이 받아들여지지 못한 것과 밀접한 관련이 있었습니다.
장고 정부가 규정한 두 번째 중요 프로젝트는 기본개혁이었습니다. 이는 브라질에서 구조적 개혁을 실현하거나 최소한 그 논의를 시작함으로써 장기적으로 깊은 변혁을 가져올 여건을 만드는 프로젝트였습니다.
기본개혁에는 다음을 규정한 프로젝트들이 포함되어 있었습니다.
토지개혁: 활용되지 않는 500헥타르 초과 농지의 징발을 추진
조세개혁: 세목 통합의 여건 조성을 모색하고, 소득이 많은 사람이 더 많은 세금을 내고 소득이 적은 사람이 더 적은 세금을 내는 누진 과세 개념을 옹호
선거개혁: 문맹자의 참정권 확대를 추진
금융개혁: 은행 신용 공급 여건의 확대를 목표
도시개혁: 도시 부동산 가격 투기를 억제하고 저렴한 주택 공급 여건을 조성하는 것을 모색
교육개혁: 브라질 대학의 정원을 늘릴 여건을 조성하는 것을 모색
이 모든 개혁 가운데 1963년 3월부터 8월까지 브라질 정치 담론을 차지하며 폭넓게 논의된 것은 토지개혁이었습니다. 다른 개혁들은 정부가 논의를 시작하려는 의도를 보여주는 프로젝트로 볼 수 있지만, 토지개혁의 경우 대중의 지지는 즉각적으로 이루어졌습니다.
토지개혁 논의는 활용되지 않는 500헥타르를 초과하는 토지를 정부가 소유주에게 보상금을 지급하고 징발한 뒤, 이를 토지가 없는 농민들에게 분배하도록 하는 것이었습니다. 정부의 이 프로젝트는 좌파, 특히 농민 동맹(Peasant Leagues)으로부터 강한 지지를 받았습니다.
그러나 토지개혁 논의는 진전되지 않았을 뿐만 아니라, 국회 내 골라르트의 지지 기반을 잠식하는 데 결정적인 역할을 했습니다. 가장 큰 걸림돌은 보상금을 현금으로 시가 기준으로 지급하도록 규정한 헌법 조항이었습니다.
이러한 조건 아래에서 토지개혁을 시행하는 것은 정부에게 불가능했기 때문에, 정부는 대안을 제시했습니다. 바로 최장 20년 만기의 공공채권 상환을 통해 보상할 수 있도록 허용하고 물가 연동을 적용하는 헌법 수정안이었습니다. 그러나 이 정부 안은 토지 소유주들에게 거부당했고, 그들은 토지의 시장 가치 상승분을 반영해 보상금을 산정할 것을 요구했습니다.
정부가 옹호하는 안과 대토지 소유주들이 옹호하는 안 사이의 이러한 이견은, 토지 소유주들이 논의를 자신들의 사업 문제로 전환하면서 1963년 8월부터 논의가 완전히 결려 버리는 결과를 낳았습니다. 이후 정부는 PSD(사회민주당) 의원들의 상당한 지지를 잃었고, 이들은 UDN(국민민주연합)이 대표하는 야권으로 이동했습니다.
이러한 지지 기반의 약화는 경제 위기와 좌파·보수 진영 모두가 일으킨 사회적 소요와 더불어 정치 위기를 한층 심화시켰고, 대기업이 군부 및 미국 정부와 손잡고 1964년 군사 쿠데타 준비에 착수하는 길을 열어주었습니다.
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